宋才发：我国地方立法体制变迁及能力创新

中央和地方立法机关每年都制定了大量的法律法规。但是反映在各级地方司法和行政执法的层面上,又经常遇到和暴露出“无法可依”“无章可循”的尴尬局面。究其根本原因,就在于中央立法机关因为所掌握的立法信息与地方司法和行政执法需求不相对称,创制了不少无用的“睡眠法律条款”。地方立法机关又由于立法权所限,难于依据本地司法和行政执法的需要进行充足立法,这就提出了一个中央立法如何适应地方差异性的问题。我们经常说立法要贯彻“以人民为中心”的发展理念,说到底就是要以人民群众的根本利益为立法机关立法的宗旨,把人民群众的强烈愿望和重大利益诉求，以及事关人民群众切身利益的急难愁盼问题,列为国家立法和地方立法的重要事项,通过立法和法律实施环节,不断增强人民群众的安全感、获得感和幸福感。本文拟就我国地方立法体制变迁及能力创新问题略陈管见,以请教于大家。

一、地方立法现实角色与功能法治化

（一）地方人大在法治国家建设中的双重角色

地方在建设社会主义法治国家中的作用非常重大。国家治理从根本上说离不开科学合理的分层分级,省域是中国行政区划中的“顶层级”,是国家治理在地方的基本单元,市、县治理和乡镇基层治理都是以省域为边界展开的。《中华人民共和国宪法》(以下简称为《宪法》)是一切国家机构设置的总依据总章程，是一切国家机构所有权力的来源地和授权书。《宪法》不仅依据我国全体人民的共同意志，设置了全国人大、国务院和省级人民政府三级权力机构，而且针对其各自管辖的不同行政区划，配置了相应的终局性决定权。

这里仅以“行政权力”和“立法权力”主体为标准,粗略地解析我国行政区划变更决定的行为与权力配置的关系。总体来说，我国行政区划变更的决定行为，分为全国人大、国务院和省级人民政府三级行政区划变更决定行为。首先从横向行政区划变更类型看,其权力机构设置的“建置”和所管辖的行政“区域划分”，这两大类行政区划的变更事宜,应当而且必须具有相同的法律属性和法律依据。否则既无法从法律规范上，解释清楚省级人民政府针对乡、民族乡、镇所具有的地域管辖权，也无法解释清楚其“建置”设立和“区域划分”行政区划变更决定权,为什么可以被同时配置给省级人民政府。从另一个方面看，如果不具有相同的法律属性和法律依据，就无法解释清楚国家为什么要设置自治州、县、自治县、市的“建置”?也无法从法理上阐释清楚其行政“区域划分”以及行政区划变更决定权的理由?更无法解释清楚为什么还可以被同时配置给国务院。再从纵向行政层级设置方面看,省级、设区的市级、县级和乡级(镇)等不同行政层级“建置”的设立,地方行政建制实体的行政区划变更事宜等，同样必须具有相同的法律属性和法律依据。否则就无法从区域划分的理论上解释清楚为什么要设置省、自治区、直辖市等行政层级?也无法从法理上解释清楚省、自治区、直辖市行政区划变更决定权的依据是什么?无法从区域划分的理论上解释清楚为什么要设置自治州、县、自治县、市的行政层级?也无法从区域划分的意义上解释清楚行政区划变更决定权的依据是什么?为什么可以被同时配置给国务院?所有类型行政区划变更事宜的决定权,在法律属性上的同质性,决定了各自对应的行政区划变更决定行为在法律属性上的同质性。

以乡村治理为标志的地方治理是国家治理的基石。人们经常说基层政府所担负的角色，就像是“上面千条线，下面一根针”，所有的“线”都要通过这个“针孔”穿过去，所有的建设任务、秩序维护等等，统统都落到了乡(镇)一级政府的头上。乡(镇)政府是我国最基层的人民政府，是国家治理体系和中央政府管辖范围的神经末梢，是以乡村治理为标志的地方治理的组织者、实施者和第一责任人。任何行政级别的上级政府下达的决策、政策、指示和命令，都需要通过地方基层政府去落实;上级政府所有的政治建设、经济建设、文化建设和社会建设的任务，都是通过层层发包的方式，直接地或间接地转移给地方基层政府去实施。面对国家法制统一体制与地方有效治理之间的张力,上级政府为了推动乡村有效治理和经济社会发展，在职权范围内赋予地方基层政府一定幅度的政策自主转化空间,事实上就成为调动中央与地方两个积极性的一种重要选择。各级地方开展“法治中国”建设的基本主体，无一例外都是当地的人民群众,地方人大就是当地人民群众出场的关键性平台,也是地方推行和实施“法治中国”建设的责任主体。由于地方人大在“法治中国”建设中所扮演的双重角色,地方人大不仅要义无反顾地代表当地人民群众的根本利益,而且同时要代表当地人民凝聚和提炼地方共同意志。地方人大又不能仅仅代表本地方人民的利益,还必须无条件地维护国家的整体利益,保证国家的法律、法规和政策在本行政区域范围内的贯彻落实、遵守和执行。国家需要地方人大与中央人大形成双向合力,既要地方人大发挥为国家治理提供正当性、合法性的功能,又要成为体现和保障地方发展的关键装置。地方人大在法治国家建设中的双重角色身份,决定了它必须在本地方人民利益和国家总体利益之间寻求最佳的平衡。

在“十四五”规划实施期间，尤其是在推进“乡村治理”“乡村建设”的实践中，地方政府的首要职责和任务,是着力提升本地方的公共服务水平,公平公正地配置好有限的公共资源，实现有限资源发挥更大、更好的经济效益和社会效果。中央政府应当为地方政府的履职履责,提供更多的政策支持和财政帮助。未来仍然要进一步调整完善中央和地方的关系,以激发地方工作的主动性和积极性。对于地方人大的“双重角色”,需要用法治国家的整体视野来认识和评价,促使自上而下的制度设计和自下而上的秩序生成相互支撑。在通常的情况下,来自上级政府及中央的评价是地方法治工作的基本动力来源。这种自上而下评价功能的有效性和作用如何?在一定程度上取决于上级政府及中央的资源控制权对地方的影响程度。尽管来自本地方人民群众的褒贬评价看似无足轻重,远远不如自上而下的评价表现得那么明显和突出,但是基层民众可以通过人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督等方式,实事求是地对本地人大和政府的工作情况和业绩表现做出客观的评价。这种源自于当地民众自下而上的客观评价,毕竟是地方人大和政府绩效合法性的直接体现。进入新时代以来,国家不断出台相关的政策和法规，拓宽并鼓励公民有序参与地方立法实践活动,确保地方立法项目的确定,法律草案的起草、审议、通过等重要的立法环节,都能够听到来自基层群众的声音。为此,国家在省级城市设立了22个“基层立法联系点”,全国已有130多部法律草案，正是通过“基层立法联系点”公开向社会征求意见的。2019年11月习近平在上海考察时,专门考察了全国人大常委会法工委在上海虹桥街道设立的“基层立法联系点”,认为这个基层立法联系点“接地气、察民情、汇民意”,并且指出“人民民主是一种全过程的民主”。

(二)地方立法的主要任务是调整“地方性事务”

《地方组织法》赋予省级立法机构更大的立法权。“省域法治”在我国以行政区划为基础的区域法治中，是最基础、最基本、最稳定的一种法治类型,是“法治中国”建设在省域的创造性实践。我国对省域“地方性事务”认定的标准来源于《宪法》,《宪法》第三条第四款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”与此相适应《中华人民共和国立法法》(以下简称为《立法法》)确立的程序、机制等,也是省域地方立法机构立法的基本遵循。2015年修正的《立法法》第七十三条(2000年《立法法》第六十四条)做出了什么是“地方性事务”的规范表述,即是说地方性事务是指“具有区域性特点的,应由地方立法机关予以立法调整的事务”。1954年制定的《宪法》(人们习惯称“五四宪法”),在中央和地方的关系问题上,没有作一般性的规定。1975年《宪法》第十条,明确要求“充分发挥中央和地方两个积极性”。1978年制定的《宪法》第十一条第二款,重申了1975年《宪法》的重要表述，强调要坚持“充分发挥中央和地方两个积极性”的方针。然而从地方治理整体的有效性和局部的有效性来看,中央政府与地方政府各自应当有权责明晰、职责分明的治理任务和目标、权限和责任。1979年出台的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称为《地方组织法》),把地方性法规的制定权下放到省级立法机构。这个地方性法规“制定权”的下放，确实加大了省级人大及其常委会的立法权限。但是在省级立法机构的“立法事项”诸多方面，《地方组织法》及相关法律并没有给省级立法机构下放权力，也没有做出任何指引和规范省级立法工作开展的司法解释，因而包括省级立法机构在内的地方立法权仍然显得非常单薄。

合理调整地方性事务是地方立法机关立法的宗旨。包括省级立法在内的地方立法的主要任务，是依据《宪法》和《立法法》的相关规定，合理地调整和配置地方性事务,既满足地方“充足立法”的基本需求，又为推动地方经济社会发展需要提供完善的法治保障。因而1982年《宪法》第三条第四款强调,要充分发挥地方立法的积极性和主动性，把地方立法提升到配置中央和地方国家机构职权的层面上,体现了现行《宪法》对中央与地方关系制度化的期待以及对地方自主权的尊重。现行《立法法》对“地方性事务”涵盖的主要内容,以列举的方式从实践层面做出了概括性的规定,合理调整“地方性事务”是各级地方立法的宗旨。《立法法》第八十一条规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会,可以“对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”制定地方性法规。但由于《立法法》对民事基本制度、经济基本制度以及地方性事务的规定过于笼统和模糊,使得地方立法的边界事实上不太清晰。加之《立法法》对行政处罚、行政许可、行政强制三种主要行政手段权限的设置,在中央和地方之间如何分配规定得不很具体明确,导致地方立法机关无所适从。

法律规范中的“罚则”是完整法律规范中的“制裁”部分。除了刑法规范的罚则需要由全国统一外,其他的处罚方式，应当有一部分允许由各个地方因地制宜的实施,以利于更有效地使用有限的管理资源,达成各个地方具体的治理目标。最高人民法院曾以“座谈会纪要”的方式,就这个问题做出“司法解释”:地方性法规就地方性事务处置已经做出规定的,应当优先适用。这就从本质上厘清了“地方性事务”的概念和主要内容,有助于妥善解决部门规章与地方性法规之间的冲突。为此,就要进一步补足“党领导立法”的规范要素,使中央和地方关系由模糊性治理，转变为更加清晰的规范化治理。与此同时,还要增加地方的“法定剩余控制权,使地方自主事项法定化”。在我国几千年封建帝制统治时期,始终沿袭着“皇权不下县”的陈旧体制。地方性事务治理基本上不是依靠法律,也没有办法做到像今天这样“一地一策”“一地一法”,主要是依赖地方等级、血缘、财产关系上衍生的封建礼法制度来维持。也就是说,我国的地方立法并不是与生俱来的,它是国家治理体系建设和人大制度发展的必然产物。

我国地方立法起源于1979年制定的《地方组织法》。从科学立法、完整立法的视角看，我国地方立法肇始于1979年制定的《地方组织法》，完善和定型于2015年修正的《地方组织法》。2015年第五次修正的《地方组织法》，第七条规定省级人大、省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会,可以根据本地的具体情况和实际需要，在不同《宪法》、法律、行政法规相抵触的前提下,制定和颁布有利于本地经济社会发展的地方性法规。地方立法的根本价值在于满足本地经济社会发展需要,服务于正在快速推进的乡村振兴、乡村治理和乡村建设，为中华民族伟大复兴提供强有力的法治保障。无论是哪一级抑或哪个层次的地方立法,其根本任务和立法宗旨只有一个,那就是要合理地调整“地方性事务”,为地方治理输入稳定性和可预期性。

(三)地方法治扩散实践样态和有效推进

地方法治存在和运行的根据在于经济社会发展的内生动力。2010年“中国特色社会主义法律体系”如期建成,地方立法通过“地方性事务”的两种解构进路,把地方立法工作有条不紊地向前扎实推进。2023年修正的《立法法》，对地方立法的权限、机制等作了进一步的完善。这次《立法法》的修正，是贯彻党的二十大精神和落实国家区域协调发展战略的一个重大举措。《立法法》第八十条、第八十一条规定,地方性立法不得与《宪法》、法律、行政法规相抵触,“下位法”不得与“上位法”相抵触,这是我国“法治统一”原则的基本要求。地方立法是否存在差异抑或抵触的情形,需要以权利义务规范构成的法律关系模式所蕴含的“法益”作为判断标准。目前设区的市的人民代表大会及其常务委员会所展开的立法实践,主要是围绕“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”进行立法的,立法性质决定了不同地区之间的法治状况,“处于割裂化的状态之中,仍然是高度封闭的”。2015年《立法法》授予所有设区的市的立法权,带来了地方立法权的扩容,地方法律规范在整个法律体系中的比重也逐步增加。

地方立法权限扩容是适应全面改革开放和推进乡村振兴战略的需要。到2020年底全国所有贫困县、贫困人口全部脱贫，56个民族14亿多人口整体进入小康社会。国家在坚持巩固脱贫成果的同时推进乡村振兴，实现巩固脱贫成果与乡村振兴无缝对接。在法治保障及时跟进的问题上，一方面国家制定《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》)，保障依法推进乡村振兴，有序开展“乡村治理”和“乡村建设”两大任务。另一方面及时修正《立法法》等相关法律，赋予地方立法机构更多的立法权限，以适应全面改革开放和推进乡村振兴战略的需要。譬如，设区的市依据2023年新修正的《立法法》，对地方立法权限予以扩容、对法治成果予以扩散，就是一个鲜活有力的证明。地方立法权限扩容有助于法律体系的发展与完善,但是也可能导致不同层次、不同区域的法律规范，彼此之间呈现出相互抵触的情况，甚至产生立法割据、立法碎片化的风险,削弱法律体系的整体融贯程度，这是立法前瞻性必须考虑到的和必须防患于未然的事情。地方立法和法治得以存在的内在根源,在于当地社会发展的内生性驱动需求;地方法治秩序得以运行和稳定的内生动力，在于当地经济稳健发展和社会环境维护的迫切需要。要突破地方立法“高度封闭”的状态,就需要形成一种正向的、必要的“法治扩张”,让不同地方的立法成果和“先行先试”的立法经验,成为彼此互相学习和相互借鉴的方式与路径。其实无论是国家在立法条件尚不成熟的情况下,允许在某些指定的地方进行“试错”;还是在某些经济发达的地区搞“先行先试”的立法试验,说到底都是为了把某一地法治建设经验和成果，迅速地扩张、传播到其他地区去,以利于形成一种全国性的、正能量的规模效应。

地方法治扩散最主要的是“制度维度”的扩散。地方法治扩散属于广义的“政策扩散”的范畴，是一个集计划性与随机性相统一的概念。这里的“计划性”体现为地方法治扩散原本就是政府有计划地推进型法治表现形式;而“随机性”则体现为地方法治扩散具有显著的不稳定性和不确定性，即使在中央政府主导的情况下,其法治试验成果能否真正得到扩散,主要取决于地方法治扩散的具体实践样态及运行状况。这就要进一步厘清地方改革先行与地方立法权限之间的关系。地方法治扩散的对象通常带有“先行先试”的试验性质,包括地方立法、依法行政、司法审判等诸多内容。其实我国“地方法治扩散”,不只是来源于经济社会发展的内生性驱动,实际上还有一个往往被忽视的外生驱动力。即是说一个地方的法治扩散实践样态,有时候不是取决于内生性驱动的状况,而是取决于来自中央政府的外生驱动状况,有什么样的外生驱动力，就会形成什么样的法治扩散形式。“外生驱动型”扩散模式,其外生动力主要源自中央政府。根据从强到弱的中央驱动力,归纳起来说，地方法治扩散主要存在三种类型:一是属于“层级压力型”扩散, 这种类型主要来自中央或上级指定试点引发的法治扩散。二是属于“样板复制型”扩散,这种类型吸取了“层级压力型”扩散的某些优点和特点,但它并非来源于中央和上级的“指定”,而是通过努力“争取”试点，从而启动触发机制所引发的扩散。三是属于“典型辐射型”扩散,这类扩散主要是由地方自发进行的法治试验所引发的成果扩散,保证试验成果能够得到中央的关注和重视是其关键要素。近年来评估结果利用率不高和实际效果不太理想,一直是制约“地方法治扩散”的瓶颈抑或短板。这就需要在积极稳妥推进“地方法治扩散”成果的同时，与时俱进地建立“地方法治扩散”效果的跨区域评价和评估机制,根据它所带来的实际效果或效应，及时修正和防范这种“地方法治扩散”行为，在未来实践中可能出现的抑或诱发的缺陷。

二、国家立法和地方立法的体制变迁

(一) 《宪法》赋予全国人大及其常委会最高立法权

《宪法》确立全国人大为唯一行使立法权的国家立法体制。我国是一个统一的、由56个民族组成的多民族国家,不仅各地经济、文化、社会发展不均衡不充分,而且历史文化传统也各具差异性和特色。与此相适应的国家立法体制，也必然是“一元多层”的结构模式。建立一个什么样的、符合国情实际的立法体制，我国经历了几代人的艰辛探索,最终才形成和确立了全国人大为唯一行使立法权的体制。譬如，“五四宪法”第二十一条规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”;“五四宪法”第二十二条规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。即是说全国人民代表大会所担负的主要职能，是代表国家和全体人民“行使国家立法权”。具体地说，就是依法履行修改《宪法》、制定和修改法律的神圣使命。“五四宪法”并没有赋予全国人大常委会任何立法权,全国人大常委会的职权职责主要是解释法律、制定法令。当时的“政务院”即现在的“国务院”，也没有制定行政法规的权力,只有制定行政措施的权力。另外,“五四宪法”还取消了一般地方享有的法令、法规和条例的(拟)制定权,仅仅规定民族自治地方具有“自治条例”和“单行条例”的制定权。

全国人大赋予全国人大常委会行使国家立法权的立法体制。1955年举行的第一届全国人民代表大会第二次会议，决定授予全国人大常委会在全国人大会议闭会期间,可以制定部分“单行法规”性质的法律,全国人大常委会因之而获得了部分制定国家法律的权力。1959年第二届全国人大一次会议,又授权全国人大常委会“对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定”。需要明确指出的是全国人大这两次授权,确实赋予了它的常设机构全国人大常委会很大一部分重要的立法权,但是并没有从根本上改变我国高度集权的立法体制状况。

“八二宪法”赋予全国人大及其常委会国家立法权的立法体制。1982年制定的《宪法》(人们习惯称“八二宪法”), “八二宪法”在总结前几部《宪法》实施经验教训的基础上,搭建了国家现行立法体制的根本框架。具体地说，就是把原来的全国人大为唯一行使立法权的体制,修改为由全国人大和它的常务委员会共同行使国家立法权的体制。这是我国立法体制一个重大的、根本性的改变和突破。但是这里存在着一个权力划分的规定,即刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，必须由全国人大制定和负责修改。除此之外,其他的法律统统改由全国人大常委会来负责制定和修改。与此同时, “八二宪法”也赋予国务院制定行政法规的权力。

《立法法》赋予全国人大常委会从程序上完善立法的权力。为在法治前提下推进全方位改革和在改革中完善法治统一,全国人大2023年3月在修正《立法法》的时候,对这个问题进行了补充完善。即把2015年《立法法》的第十三条，修改为现行《立法法》的第十六条,修改的具体内容主要有两点：一是规定全国人民代表大会及其常务委员会，可以就《立法法》规定的“特定事项”予以授权;同时还授权全国人民代表大会及其常务委员会可以“暂时调整”“暂时停止”适用法律的部分规定。二是授权全国人民代表大会及其常务委员会，在其认为修改法律的条件尚不成熟的情况下,可以延长“授权的期限”。总体说来，我国在完善全国人大及其常委会“专属立法权”方面实现了三个重要突破,其中一个最大的突破，就是实现了全国人民代表大会授权全国人大常委会制定相关法律。在完善全国人大及其常委会立法程序和工作机制方面，归纳起来就是进行了七大改革：一是增加了紧急立法程序;二是完善法律案的终止审议程序;三是明确有关国家机关可以提出法律解释案;四是丰富和完善立法形式;五是明确基层立法联系点的法律地位和作用;六是明确由全国人大常委会工作机构编制立法技术规范;七是将监察法规纳入《立法法》进行规范。

(二)推行设区的市立法权的地方立法体制

《立法法》赋予全国所有设区的市的立法权。1956年毛泽东在《论十大关系》中指出:“在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。”毛泽东在这里实质上提出了一个地方立法权的问题,认为赋予地方立法权《五四宪法》并没有约束。1979年《地方组织法》第六条规定、2004年修正的《地方组织法》第七条都规定,省级人民代表大会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要,制定和颁布地方性法规。2015年修订的《立法法》, 事实上扩大了1979年《地方组织法》和2004年《地方组织法》对地方立法的授权，决定一次性赋予全国所有设区的市的地方立法权,这是一个极为重要的、破天荒的重大突破。《立法法》第七十二条第二款规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市经济社会发展的具体情况和实际需要,“对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。

为贯彻落实《宪法》规定和党的二十大精神,2023年3月全国人大会议对《立法法》进行了再次修正。《立法法》第八十一条,除了沿袭2015年《立法法》第七十二条第二款主要内容外,将其中的“环境保护”修改为“生态文明建设”,以适应党的二十大提出的“生态文明建设”的需要。为适应和满足推进乡村振兴建设的需要,增加了“基层治理”这项新的立法事项。与此同时,全国人大进一步规范了民族自治地方的特殊立法权。“五四宪法”第七十条第四款规定,民族自治地方的人民代表大会享有制定“自治条例”和“单行条例”的权力。之所以说它是一种“特殊立法权”,就因为一般立法机关制定规章、办法等不允许行使立法“变通权”。民族自治地方立法的根本原因,是依据本民族政治、经济、文化特点需要进行立法。仅次于《宪法》的基本法《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称为《民族区域自治法》)，赋予民族自治地方立法机关“变通”执行上位法、中央有关法律和政策的立法权。由于“变通”事实上改变了中央的立法规定,所以,《立法法》给民族自治地方立法加了一道“报全国人民代表大会常务委员会批准后生效”的程序。到2020年我国地方立法权力配置状况呈现为四种类型：一是省级政权享有地方立法权;二是较大的市享有半个地方立法权(这个问题到2023年《立法法》的修改得到彻底解决);三是经济特区享有特区法规立法权;四是民族自治地方享有自治立法权。

“先行先试”的改革试点推动了地方立法质量的提升。实践表明,改革初期通过全国人大及其常委会授权和国务院赋权模式,激发了经济特区等地方巨大的区域发展活力,通过税费减免、出口返利、先行破产、灵活土地政策等方式,造就中国持续三十多年的经济增长和社会繁荣,使古老中国一跃而成为世界第二大经济体。地方居民与地方立法机构的近距离接触,促使本地政府为本地居民负责,推动了地方法治观念和规则意识的大幅度提升,优化了经济建设的社会环境。尽管地方立法变通授权没有列入《宪法》条文,但是《宪法》明确要充分发挥中央和地方两个积极性的原则,已经诠释了立法变通授权的基本内涵。《宪法》把“立法变通权”授予特定的地方立法机关依法行使,允许其根据当地经济社会发展的实际需要，通过有条件的变通“上位法”或“中央立法”的方式，为全面深化改革开放、全面推进中国式现代化进程，进行“先行先试”的改革试点,确实发挥了功不可没的巨大作用，尤其是促进了民族自治地方立法积极性的有效发挥，也为“国家综合配套改革试验区”“浦东新区”和“海南自贸区”积累了立法经验。最高立法机构之所以授权特定地方进行“先行先试”和“立法变通”，目的就是为了积累成功的地方立法经验,然后形成规模以点带面地予以推广扩散，促进整个国家的立法制度改善和立法质量提升,这是国家纵向治理体系的独特优势。

党的十八大以来,在完善地方性法规、规章的有关规制方面,我国实施了四大改革举措：一是完善设区的市立法权限的规定;二是明确区域协同立法;三是对浦东新区法规、海南自由贸易港法规作出规定;四是进一步扩大部门规章制定主体范围。与此同时，在全国全面推进立、改、废、释工作，对原有已经过时的、不适应全面改革开放需要的、不利于推进乡村振兴和乡村治理的地方性法规及时予以清理。党的十八届四中全会决定明确提出,对那些已经不适应全面改革开放要求的法律法规,要及时予以修改、完善和废止。这既是保证地方经济社会发展法律规范体系科学、和谐、统一的一项重要举措,也是对新时代立法适应乡村振兴和乡村治理需要的必然要求。《法治中国建设规划(2020-2025年)》也明确提出,针对彼此之间存在不一致、不协调、不适应的地方性法规,要及时组织专门力量予以甄别、修正和清理。为贯彻党的十八届四中全会和党的十九大、二十大会议精神,2023年新修正的《立法法》增加了对不适应改革要求的法律法规予以清理、废除的内容。

(三)现行《立法法》扩大地方自主立法的权限

《立法法》赋予地方立法机关“变通立法”和“先行性立法权”。根据2015年《立法法》第八条“法律保留”条款的规定,我国采取以立法事项的重要性程度,作为中央和地方立法权配置的重要指标。譬如，《立法法》第七十三条第二款规定,“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”,地方人民代表大会和常务委员会、地方人民政府，可以就此事项做出规定,这是《立法法》赋予地方立法机关的主要的、法定的立法权。依据《立法法》第七十三条第二款规定,《立法法》第八条规定之外的立法事项，由中央与地方共享,这是《立法法》首次提供的“中央与地方共享”的立法权规定。一些法律、行政法规授权地方立法机关,就某一具体事项进行立法的规定,在一定程度上支持了这一判断结论。2023年修正后的《立法法》即现行《立法法》规定,“有关部门认为需要制定行政法规的,应当向国务院报请立项”。就有关事项“向国务院报请立项”,这在实质上就是赋权地方立法机关向国务院争取立法的专项事项。就《立法法》的相关规定看, 《立法法》对全国人大及其常委会行使的立法权，没有做出任何权限设定的限制性规定。但是必须看到这种没有限制的立法权,有时也可能会由于忽视地方历史文化和经济社会发展的差异性,致使最高立法机关制定出来的法律文本出现脱离地方实际的情况。

《立法法》赋予地方立法机关“地方专属性立法”制定权。从地方差异性角度看,凡是出现下面三种情况的，可以划定为“地方专属性立法”事项:(1)中央立法权是一种权力,是权力就必须有明确的权力边界。在中央立法与地方立法的相互关系中,可以思考划出一个中央立法权不应当介入的“地方专属立法”事项范围,以确保地方立法机关能够依法独立行使自主立法权。(2)立法是一种以充分立法信息为基础的政治决断行为,由于我国幅员辽阔、民族、人口众多，加之面临“世界百年未有之大变局”，国内外不确定性、不稳定性因素增多、瞬息万变，势必会影响和制约中央立法机关获取“全面、准确、足够的立法信息”的能力，属于中央立法机关不能保证充足的立法信息的地域,建议将其设定为“地方专属性立法”地域。(3)我国客观上存在相当多的纯粹的“地方性事务”,中央立法机关立法能力不足,只能由地方性法规作规定。建议直接把这类立法事项划入“地方专属性立法”事项范围,这样做可以预防中央立法机关因立法能力不足而制定出不切合地方实际的法律。

《立法法》规定的地方立法变通机制,只有经济特区立法和民族自治地方立法可以适用。譬如,民族自治地方制定“自治条例”和“单行条例”就属于变通性立法的范围,需要从《宪法》规定的统一的多民族国家的民族关系实际出发,正确理解和精准实施民族自治地方的立法变通权。但是无论具体情况如何千差万别，地方立法都不得抵触或变通《宪法》规定,这是地方立法一条不可逾越的“底线”和不可触碰的“高压线”，否则就属于超出“法治统一”所能容忍的幅度。《立法法》之所以赋予某些特定地方“先行性立法权”,完全是基于这些地方差异性的客观存在所使然。只要中央立法机关承认和正视地方差异性存在的客观现实,赋予特定地方“变通性立法权”“先行性立法权”，就具有其合法性和正当性,就可以使国家法治统一原则更具有适应性。对于地方立法机关行使“地方变通性立法权”的限制性规定,其内容主要体现在三个方面:一是立法主体仅限于省一级地方性法规制定主体;二是立法内容仅限于中央与地方共享的立法事项;三是地方变通性立法可以改变法律、行政法规的规定,但不得与《宪法》相抵触。

《立法法》赋予地方人民政府“制定规章”的权力。现行《立法法》第八十二条规定，省级和设区市级所在地的人民政府，可以依据法律、行政法规和本地上位法的规定，针对本地方经济、文化和社会发展的实际需要，尤其是根据乡村振兴、乡村治理和乡村建设的实际需要，抑或依据“本行政区域的具体行政管理事项”制定规章。地方人民政府依法制定的政府规章，无论是就立法权限还是就立法内容看,都小于《立法法》第七十三条关于“地方性事务”的法律规定。结合《宪法》第一百零七条所列举的职权类型、财政事权与支出责任划分系列等诸多内容,除了《立法法》规定的属于“本行政区域的具体行政管理事项”外,其他统统不属于《立法法》第八条保留条款规定的事项。这也即是说，在不与上位法发生抵触的前提下,理应将这些立法事项统统纳入“地方性事务”的立法范围。

三、地方立法的能力创新与质量提升

(一)立法能力是提升地方立法质量的根本保证

立法能力是立法者在立法过程中表现出来的能力。就概念而言,立法能力是立法者在立法过程中为实现立法目的、满足立法需求所具备的能力和能量。地方立法能力具有地方性、法律性和社会性三重属性,地方立法能力一般分为地方立法需求识别能力、特色反馈能力、立法计划执行能力、立法审查能力和立法信息公开能力。立法能力既是立法机关合法、合理、高效行使立法权的基础,也是衡量立法质量优劣的一项核心指标。

地方立法能力不足是制约地方立法质量提升的一大隐患。地方立法能力主要体现为地方立法的领导能力、组织能力、策划能力和实施能力，具体涉及到参与立法的立法人员的立法素质问题。未来要充分挖掘地方立法潜力、发挥地方立法作用,就必须明晰地方立法在国家立法体系和国家治理体系中的角色定位。地方在法治国家建设中具有“三个层面的双重性”特征:一是实施主体的双重性,二是实施目标的双重性,三是绩效评价的双重性。地方立法长期以来追求绝对的“地方特色”,认为地方立法权之所以重要和必要,就是因为各个地方都有其与众不同的经济、文化、社会管理事项需要依法治理。其实地方立法不应当过分突出调整对象本身的不同,因为有些东西并不是人为可以改变得了的。而应当根据不同地方实现社会治理的特定需要,突出地方立法解决实际问题的针对性、适用性、灵活性和有效性。地方所立的地方性法规究竟适用不适用?有没有地方特色?有没有立法质量?正如“鞋子合不合脚，只有穿上才知道”。地方立法相对集中地使用和管理立法资源，形成特定的法律规范和法律机制,可以避免一味地追求表面“特色”而耗费立法资源。

地方立法具有国家立法不可替代的功能作用。“建设社会主义法治国家”目标任务的实现,需要发挥地方与中央的双向合力作用才行,没有抑或失去地方立法的功能作用，单靠中央立法是没有办法完成建设社会主义法治国家艰巨任务的，地方终究是中央存在与发展的重要基础和关键支撑。2015年第一次修正《立法法》,赋予所有设区的市的立法权,实际上就是把地方决策纳入《立法法》调整的整体框架。2023年第二次修正的《立法法》第八十二条第二款规定,“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”,地方立法机关可以制定“地方性法规”。这里所论及的“地方性事务”,是指“具有区域性特点的,应由地方立法机关予以立法调整的事务”。从一定意义上说，地方性事务是整个国家事务的有机组成部分。通过地方立法程序和立法机制稳妥地处理好地方性事务问题,就是对整个国家事务治理的重要贡献，对法治体系在新时代更好地发挥作用具有不可估量的价值。

地方立法机关抑或政府制定的法规政策质量的好坏,多与差序格局结构下的立法需求逻辑、地方性知识指引下的立法机关自主创新逻辑密切相关。越是底层设区的市的地方立法,越是容易受到当地领导人偏好、利益集团、突发事件、社会问题的严重程度诸多因素的影响,更主要的是受到立法者立法能力不足的制约。因而学界提出的“社会政策发展取向”,是符合社会公平正义的发展逻辑的。譬如,在脱贫攻坚时期民族自治地方制定的“精准扶贫政策”,就是地方政府依据“地方性知识”所采取的扶贫创新举措。立法者通过切身体验和深入扎实的立法调研工作,在全面掌握本地区贫困人口的数量、分布、致贫原因及其潜在优势的基础上,以“一村一策、一户一策”的脱贫方式予以立法规划,将扶贫资源与贫困村和贫困户的实际需求实现有效对接。从这个视角看,地方立法能力实际上包括地方立法机关的认知能力、决策能力、起草能力、协调能力、论证能力、审议能力和解释能力。

地方立法机关的实际立法能力如何?是决定地方立法质量高低、管不管用的关键所在,立法能力本质上体现为立法的生产力。立法能力所强调和凸显的既是实现立法目的的先决条件,也是立法机关现实立法能力和实现立法成功率的显著标志。人们通常所说的立法能力建设,就是指基于对立法能力概念化的理解,去探求其深层次的决定因素,达到提升立法能力、立法质量和立法效率的目标。从一定意义上说,立法能力既是立法者完成立法任务必须具备的综合性能力,也是立法者在地方立法过程中体现出来的真实本领。立法者的立法能力与立法效能成正比关系,立法产品质量高,表明立法者立法能力强;反之,立法产品质量低下,则表明立法者立法能力弱。良法善治的形成,离不开立法者的立法能力。

无论是国家立法者的立法能力,还是地方立法者的立法能力,都是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。我国于2000年3月出台第一部规范立法的专门法《立法法》,2015年3月对这部法律进行了第一次修正,2023年3月对这部法律进行了第二次修正,明确规定要“规范立法活动,健全国家立法制度,提高立法质量”。至此,我国立法取得了显著的成就,一些重要立法、重点领域立法取得重要进展,2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称为《民法典》)就是一个典型而鲜活的例证。

(二)立法协商是提升地方立法质量的重要途径

公众参与立法制度是提升地方立法质量的重要渠道。地方人大实施立法协商程序和协商机制，是贯彻落实社会主义协商民主制度与人民代表大会制度相连接的落脚点,是新时代践行“全过程人民民主”的集中体现，是推动广大民众参与地方立法实践活动的有效途径。依据《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》规定,人民群众可以通过合法途径行使法律赋予的民主政治权利,直接参与抑或间接参与管理国家事务、经济事务和社会事务。社会公众参与地方立法协商、对地方立法中的重大问题表达自己的意见,是《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》赋予公民的政治权利。所以,把立法协商和公众参与规定为协商民主机制,纳入人民代表大会制度的框架范围内,是全面深化体制机制改革、全面推进依法治国的要求与体现,也符合“全过程人民民主”的实践机理。把特定的或不特定的社会成员，统统都纳入协商主体的范畴,就是在本质上赋予地方立法机关在协商上的自主选择权,这个定位是与地方人大主导立法原则相契合的。

公众参与地方立法已成为地方治理法治化的必然要求。公众参与地方立法的方式和途径,主要有立法听证会、立法座谈会、立法论证会和立法征集建议等。但是目前还没有统一的公众参与地方立法的法律规范,没有对公众参与形式做周密的程序规定,公众参与地方立法的主体主要是个人,公民和组织共同参与的方式,目前还缺乏具体制度安排,对扩大公众参与缺乏相应的配套制度和措施。因此，把政协委员、民主党派、工商联、无党派人士与普通公民等特定或不特定的社会成员,统统纳入地方人大立法协商的范畴,既符合《宪法》对人民代表大会的制度规定和制度安排，也完全符合地方人大立法制度的运作逻辑。其实单个的公民个人参与,不仅降低了参与过程的效率,而且使得公众对立法机关发挥作用的能力下降,有效的公众参与应当形成有组织的声音。鉴于地方立法质量亟待提高的实际情况,地方立法机关可通过制定“地方人大立法协商条例”的方式和途径,统一规范地方立法协商活动的具体事项和事宜。为此,2023年修正的《立法法》,注重把规范和完善改革与法治关系的一些经典论述，经过提炼并使之规范化、法律化,作为一项立法原则增补为《立法法》的第九条。与此同时还对民主立法原则作了补充完善,增加为《立法法》第六条第一款,明确规定:“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。”

(三)高质量立法是提升地方立法质量的主要手段

高质量地方立法有助于社会治理发展水平取得新突破。“依法立法”是2000年《立法法》确立的一项重要的立法原则。概括起来说“依法立法”主要有两层含义：“依法立法”的第一层含义，是明确规定地方立法主体，应当严格遵循法律规定的“立法权限”和“立法程序”,强调这是实施“依法立法”原则的核心要旨。“依法立法”的第二层含义,是规定各级立法机关在依法行使立法权的时候，应当从国家的整体利益出发,防止部门利益法律化,防止立法中的地方保护主义倾向。2023年新修正的《立法法》，新增设了“区域协同立法制度”,进一步拓展了地方立法协同立法的空间,使得区域协同立法成为一种新的立法实践样态。尽管地方早已开启地方政府协同立法的法治实验,但是把它规规矩矩地载入《立法法》却是首次。《立法法》第八十三条规定,省级立法机关根据区域协调发展的需要,可以协同制定地方性法规,在本行政区域或者有关区域范围内实施;省级和设区的市、自治州，可以建立与完成协同立法任务相一致的区域协同立法工作机制。

《立法法》赋予省级和设区的市人民政府协同制定地方法规的权力。省级人民政府和设区的市的人民政府根据实际需要协同制定地方性法规，不仅可以增加地方政府参与区域立法协作的主动性和积极性,而且有利于促进地方立法资源共建、共享、减少地区间的规范冲突,增进区域协同发展制度供给和地方立法质量提升。区域协同发展重点面向区域改革中的共性需求和区域发展中的共性难题,通过协同立法解决城乡和区域之间存在的发展不平衡不充分问题,优化和促进区域协调发展，达成和实现区域之间共建、共治、共享的目的。解决地方之间业已存在的法治冲突现象,充分发挥区域范围内建设、发展、法治的示范引领作用,是实现区域法治现代化、地方治理体系和治理能力现代化的一条重要路径。

《立法法》把区域协同立法归属于地方性法规。尽管区域协同立法的结果可能是在上级权力机构的组织和引领下，由许多地方政府共同参与的立法活动取得的，但是从它的性质上看仍然要归属于地方性法规。这就需要从《宪法》规定的意义上，正确地理解区域协同立法的依据和界限,以实现区域协同立法的合宪性和合法性。即是说,区域协同地方可以就共同治理事项展开协同立法、避免重复立法,避免在同一个区域范围内不同的地方性法规相互抵触、相互打架，这样做有利于区域协同治理和提高地方立法质量。在必要的时候和适当的情况下，中央立法机构可以对区域协同立法进行必要的、主动性地干预,以中央立法机构的权威性和高瞻远瞩防患于未然，指导和推动特定区域或特定事项的区域协同立法。在不损害中央统一领导和法治统一的前提下,各级地方人大及其常委会更需要积极履行中央委托的协同立法任务,以满足《宪法》第二十七条中“不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”的要求,谋求和实现地方高质量立法。各区域之间之所以能够形成协同立法趋势和效果,是因为立法主体自愿通过运用其自身的意志,同意与其他的立法主体就共同的立法对象做出调整,最终达到和实现区域经济社会协调发展、合作共赢的目的。可以说,处于起步和有序发展初级阶段的协同立法,是当下高质量地方立法的一种有效途径和具体模式。需要指出的是《立法法》和《地方组织法》这两部法律,并没有对区域协同立法事项与立法权限做出明确规定。

在“十四五规划”实施期间乃至更长的一段时期内，不仅要致力于加强区域之间的协同立法,更要反对和破除立法中的“地方保护主义”等倾向。地方立法权的行使不得侵犯国家“专属立法”权,不能侵犯、损害和影响国家立法的权威性,必须防止出现区域协同立法僭越国家立法权的情形,保证法律体系的和谐统一与区域协同。为了防止和避免设区的市的地方立法权可能被滥用情况的发生,《立法法》第八十一条在赋予设区的市的立法权的同时,赋予省级人大常委会对设区的市的地方性法规的审批权，即“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”。该规定的目的在于通过防御性制度安排和制度监督，达到严防和避免设区的市的立法权失范和失序。《立法法》第八十一条同时还规定,省级人大常委会审批设区的市地方性法规的标准只有一个,就是“对其合法性进行审查”，其他内容都不在审查范围之内。但是省级人大常委会对设区的市地方性法规审批权,不包括设区的市的政府制定的地方政府规章，《立法法》第九十五条第二款规定，地方政府规章应当由“政府常务会议或者全体会议决定”。需要指出的是省级人大常委会对设区的市地方性法规的审批,实际上存在着一定的越权违规现象,在某种程度上“侵犯”了设区的市人大及其常委会享有的地方性法规制定权。建议未来在设区的市地方立法备案审查制度比较成熟的情况下,废除现行的省级人大常委会对设区的市的地方性法规审批权制度,赋予设区的市人大及其常委会完整的地方立法权。立法评估作为评价地方立法草案的重要标准,检验地方立法质量的有效手段,已经受到理论和实务部门越来越广泛的青睐和重视,有必要进一步扩展《立法法》规定的立法评估事项。(李元成)